財政預算案的秘密目標 - 信報財政司長唐英年原本預算○四至○五年度政府有四百二十六億元赤字，若扣除二百六十億元政府債券及五隧一橋債券的賬面「收入」，實質赤字高達七百八十億元。最近公布新一年的預算案時，去年度修訂預算轉為盈餘一百二十億元，一來一回，誤差超過五百億元！ 理想成績如何達致的呢？滅赤的動力有三個來源，而財爺是否已經掌握背後動力？更訂下秘而不宣的財務目標？ 第一個來源是傳媒突出報道的，就是比預期高兩倍的賣地收入，比預算多了兩百億元。財爺亦在新一年預算案中預計有三百多億元賣地收入。其後，政府經濟顧問 郭國全透露預算案中沒有公布的理財構想。他引述過去二十年的數據顯示，土地收入佔本地生產總值（ＧＤＰ）約百分之三，「預期」日後土地收入佔本地生產總值 會降至百分之二點四的水平，於是未來五個年度的賣地收入「預期」可以達到近一千七百億元。 郭國全又說，香港地價是經濟盛衰的反映，並不是港府所能控制，若經濟好轉地價自然上升。筆者對此不太同意，地價當然受經濟影響，但經濟狀況不是其唯一決定因素。事實上，政府絕對可以大量推出土地，即使經濟有多壯旺，地價一樣會下跌。 如果這個「預期」成真，真的落實這個構想，這可說是將賣樓收入經常化的政策。政府是否倚靠不穩定的地價收益，並將香港帶回高地價社會？我們經歷過樓市泡 沫，經濟表面風光，在虛浮之地上建起浮誇式繁榮，而公共財政靠高地價、高樓價支撐，理財紀律蕩然無存。八萬五建屋目標，再加上亞洲金融風暴，令港人不想重 蹈覆轍。 賣地收入不應與ＧＤＰ掛鈎 不過，這卻是杯弓蛇影。大家要看清楚的是香港經濟的定位，那就是受外圍經濟決定的中國 國際化都會經濟，土地始終是香港的稀有資源。作為跨國企業在亞洲的統籌中心、商業服務中心、亞洲金融中心以及大有前途的中國企業對外營商前哨站，香港的商 業用地及豪宅始終有價。七年經濟浩劫令官、商、學、民都深深認同，房地產資產價格必需平穩，不能再出現地價大崩塌。因此政府將賣地「經常化」的話，賣地收 入也沒必要看為非經常收入，可以視之為經常收入。 然而，政府的密策是將賣地收入和生產總值掛鈎，其經濟結果便是加深經濟循環的調整深 度。當一年經濟理想，土地有價，賣地數目便減少，土地供應更形不足，加劇房地產價格上升；另一年經濟衰退，若賣地收入達到生產總值百分之二點四水平，政府 賣出的土地便應該增加，於是土地供應過多問題惡化。在這個問題上，公共財政穩定和經濟穩定是互相衝突的。兩害取其輕，財政司長應該以經濟穩定發展為首要目 標。經濟好，土地應該賣多些；經濟差，土地應該惜售。經濟好時，賣地收入理想，政府應該有盈餘，以應付經濟差時賣地收入少所引致的財赤問題。賣地收入經常 化不應該鈎上生產總值，而應該掛鈎的是房地產價格。 第二個來源可從財爺公開宣稱的理財理念中找到。他認為滅赤的首要方法不是靠經濟增 長，也不是開源，而是節流。大眾應該讚賞公營部門削減開支的表現，開支較預期少一百六十四億元！其中經常性開支比預期減少七十六億元是非常驕人的成績，因 為削減經常性開支是長期性的，不若放棄或拖延一些基建項目便可以削減非經常性開支那麽容易。 唐英年說：「我認定『先節流』和控制政 府經營開支為我的首要工作。」看來，還有沒有說出來的目標—「超節流」。預算案公布的財政目標，是在○八至○九年度把政府經營開支減至二千億元，而即將過 去的○四至○五年度，財爺已經預計可以減至二千零一十二億元。政府經營開支看來會「自自然然地」超標，跌破二千億元。 另外一個「公布」 的目標是，將公共開支佔本地生產總值的比例，控制在百分之二十或以下。然而，根據預算案，兩年後，即○六至○七年度，有關比例已經達到百分之十九點二。財 爺更「預測」，到○九至一○年，比例下降至百分之十六。事實上，如果能夠達到這個「預測」，政府在經濟不景時大興土木以刺激經濟的空間便大增。 第三個來源是直接稅收入比預期理想，利得稅及薪俸稅總共多出一百四十多億元。然而，這個項目是十分不穩定的，在○三至○四年預算案前夕，整個社會挖空心 思，結果當年的財政司長梁錦松提出增加薪俸稅、利得稅等，開徵邊境建設稅、賭波稅等，每年只預算增加一百四十億元收入。其中利得稅率提高一點五個百分點， 只能預算每年增加三十五億元收入。這可側面反映直接稅對香港政府收入的貢獻根本比想像的少，其實是不足一半，間接稅及其他政府收入舉足輕重。然而，這些收 入和經濟好壞關係極密切，滅赤最可倚靠的還是節流。 平衡收支應以五年期 特區政府持守的收支平衡原則不應該放在某一年之上，而應該是一個五年期間。「新一屆」特首（並非「新的」特首）有五年任期，理應制訂平衡預算，並設定應變計劃（如出售政府資產）應付經濟意外情況。 經濟好時，財政應該有盈餘；經濟不景時，便應該權宜地制訂赤字預算，透過增加非經常性開支刺激經濟，即所謂擴張性的財政政策，減輕衰退所帶來的經濟陣 痛。當經濟持續壯旺，公共財政理應錄得巨額盈餘，「好天收埋落雨柴」，到經濟不景氣時才不會做「守財奴」。在即將結束的財政年內，經濟增長超過百分之八， 不單未有可觀盈餘，反而有「實質」赤字，當然不是減低節流力度，開倉派米的時候。 然而，財爺受到政治壓力，最近承諾如果今年的經濟持續 有好的發展勢頭，明年的預算案會有較多的稅項寬減空間。筆者認為這個理財哲學並不審慎，財爺應該努力持守財政紀律。減稅與否的決定應該只着重於對經濟增長 有否裨益為權衡標準，無需變為杯水車薪的紓困措施、博取大眾掌聲的政治性「派糖」行徑。 |