地鐵新路線有「利益輸送」之嫌？ - 信報港島南區及西區人口只有四十三萬，估計到二○一六年也不會顯著增加。地鐵卻積極爭取興建西港島線和南港島線（以下簡稱西南線），耗資一百四十六至一百六十四億元。地鐵提出的建議涉及鐵路政策一個具爭議性的新猷與及一個不當的延續。 南區及西區人口不多，客量會否比西鐵更差呢？根據去年報章報道，一直以來，南區及西區的居民對外交通主要倚靠專利巴士，每天乘客量約為五十四萬人次，小巴和的士的乘客量不足十萬人次。地鐵預算能搶走四成客量，達三十至三十三萬人次。 當不少新界西北居民在西鐵落成後仍然選用專利巴士來往市區時，西南線能否獲得四成市場佔用率自然備受質疑。即使能夠達到這個客量，地鐵仍然認為：「單純 以地鐵公司的投資角度來評估，這項目（指西南線）是財務上不可行」（地鐵網頁）。仍然應「上馬」的理據是「基於這項目會帶來龐大的交通、經濟及社會效益， 為了香港社會整體利益及更美好的未來，西港島線及南港島線是值得興建的。」界外利益達四百億元 以往，除了機場快線作為香港整體經濟發展的策略建設之外，大部分地鐵支線是在市民聚居形成強大公共交通需求後才落實。因此，當年不會因為開發及發展將軍澳而先興建將軍澳地鐵支線。 但地鐵卻為了西南線提出一個新政策取向。地鐵建設帶來的部分經濟利益不是自己能夠享受到，而是由他人所享受，即經濟學上的「界外利 益」（externality）。為地鐵公司撰寫的學術研究指出，有關的「界外利益」估計達四百億元，其中交通時間縮短令整體社會在四十年內獲得一百七十 九億元的時間值，期內交通意外支出減少六億元，醫療開支因路邊污染改善而減少三億元。此外，南港島線的海洋公園車站將配合海洋公園建設為「市中心樂園」， 並發展為旅遊樞紐，帶動淺水灣、赤柱及計劃中的香港仔漁人碼頭等景點的旅遊經濟活動。總括而言，地鐵公司提出，西南線應該興建的決定性因素不是民眾的交通 需求，而是「發展」需求。 問題是，「發展」的目的是否足夠凌駕其他社群及團體的利益，令專利巴士及小巴等甘於為公眾利益而犧牲私利呢？ 筆者認為，政府在一個「人和」的社會中要顧及所有社群及團體的利益，對他們都應遵守一個無形的社會契約，包括：政府不會貿然推行強迫某一社群或團體犧牲經 濟利益的新政策；政府推行新政策必需提高公眾福祉及利益；有關公眾福祉及利益的提升是大部分公眾所認同；政府設法補償被犧牲的原利益社群或團體。 說回西南線，地鐵提出的「發展」需求，確立了向政府要求「注資」的立論基礎。所謂「注資」沒有換回更多地鐵公司的股權，也不是無息或低息貸款，而是無償撥款。地鐵公司要求政府一筆過提供項目成本一半的財務資助，即七十多億元。 在鐵路基建上，地鐵公司在過去投入約八百億元的資本。地鐵不單造價高，營運成本亦很高。香港地鐵行政總裁周松崗曾表示，單靠車費會入不敷支。事實上，鐵 路營運業務在○三年度虧損近十億元。虧損巨大的部分原因是沙士肆虐的打擊，但即使撇除這個效應，鐵路營運虧損一直龐大，例如○二年度就虧損四億元。 地產補貼造就神話 造就不需政府的常年補貼，更能產生盈利鐵路的香港神話，奧妙就在於地產補貼。（參《二十一世紀經濟報道》二○○三年一月二十九日「香港地鐵的『利潤神 話』」）。地鐵公司○三年度來自物業發展的利潤五十四億元，預期未來三年入賬的物業發展收益仍有五十億元。不過，地鐵當時已經指出，巨額物業發展項目分紅 已經結束。地鐵公司爭取沙中線經營權敗於九鐵之後，目前地鐵尚未批出的住宅地皮，只有將軍澳的項目，估計提供二萬多個單位，由二○○七年起逐步推出。 如果「注資」不成，批出上蓋物業地皮看來是順理成章。傳媒報道，地鐵公司暗地裏建議在黃竹坑的車廠上蓋發展物業，地盤面積五萬平方呎，只抵銷十五億元政 府補貼額。（參《香港經濟日報》二○○四年三月二十六日及五月二十五日，《成報》二○○四年四月二日報道）而地鐵公司向南區區議會滙報時就說，估計位於海 怡半島附近的車廠上蓋可以發展。（《太陽報》二○○四年二月二十七日報道）。不過，有業內人士就估計可發展地皮還多的是。香港地產行政學會執委估計，在海 怡半島、黃竹坑、貝沙灣等西南線沿線，可建單位達三萬八千八百個。（《太陽報》二○○四年三月十二日）。無怪乎有陰謀論者認為，項莊舞劍，志在沛公，地鐵 公司真正在乎的是土地儲備。 最近引起公眾激辯的數碼港及西九龍文娛區計劃，政府建議的發展模式正是以物業發展所得補貼公共建設發展，長 久以來，地鐵便是以這個模式發展。最初地鐵靠舉債融資，票價收入只能還息，回本遙遙無期，其後港府把沿線「上蓋物業」的發展權「授予」地鐵。從此，地鐵物 業發展收益成為主要收入來源，更晉而成為全球罕見，能夠產生盈利的鐵路企業。 公共資產應要「公售」 然而，現在部分「上蓋 物業」離開車站十數分鐘的步程，車站及物業並非相連發展，將來會否繼續不經招標而將公共資源免費「授予」一家私人企業呢？更重要的是，當地鐵股權全屬政 府，是納稅人資產，執行政府的公共運輸政策，這種「授予」安排並不構成問題。但時移世易，地鐵已是上市的商業機構，政府和地鐵公司是「官」與「商」關係。 換一個角度看，「授予」安排其實是將涉及公共資產的「利益」由沒持有地鐵股份的納稅人「輸送」到沒有納稅的地鐵小股東手裏。西九龍文娛區及數碼港的爭議 不是顯示民情對公益及基建事業淪為地產項目的質疑嗎？公眾是否不喜「私授」，寧要「公售」呢？有關的「上蓋物業」為何不以正常批地程序（如拍賣或招標） 「售予」地產發展商，再將賣地收益支持鐵路發展？ 地鐵西南線計劃反映了運輸及更廣泛的公共政策問題，測試政府處理官商關係、社會公平及發展之間衝突的能力。 |